Mes chers collègues, Monsieur le rapporteur,

J’ai beaucoup apprécié le rapport de notre collègue Kurt Lechner sur la directive Bolkestein. Notre commission doit donner un avis juridique à la commission en charge à titre principal, la commission du marché intérieur. Notre rapporteur a donc eu raison de s’en tenir aux aspects strictement juridiques. J’ai particulièrement apprécié sa volonté de mettre à l’écart les services d’intérêt général, et les réserves qu’il exprime à propos de la compatibilité de la directive avec les conventions du droit international européen (Rome1 et Rome 2) quant aux obligations contractuelles. Toutefois, je présenterai, lors de notre prochaine réunion du 30 mars deux objections importantes à son rapport et j’invite M. Lechner à réfléchir comment le modifier dans ce sens.

1°) Sur les services d’intérêt économique général.

Notre rapporteur ne semble pas souhaiter voir exclure, de la directive « Services », les services d’intérêt économique général. Or, l’article 122 de la Constitution, que le Parlement, ainsi que le Conseil, ont votée, prévoit explicitement une loi européenne spécifique sur les SIEG et lui donne une orientation précise. Je suggère donc de mettre à l’écart non seulement les SIG, mais aussi les SIEG.

2°) Sur le principe du pays d’origine.

Notre rapporteur en voit toutes les difficultés, mais propose de l’adopter comme « principe, avec de nombreuses exceptions ». Je crois que les exceptions seraient si nombreuses qu’elles multiplieraient inutilement la dimension de la directive !

Je rappelle la définition donnée par le projet de la directive « Services », article 16-1 :

« Les Etats membres veillent à ce que les prestataires soient soumis uniquement aux dispositions nationales de leur Etat membre d’origine relevant du domaine coordonné. Le premier alinéa vise les dispositions nationales relatives à l’accès à l’activité d’un service et à son exercice, et notamment celles régissant le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, la publicité, les contrats et la responsabilité du prestataire. »

Immédiatement, de multiples objections viennent à l’esprit. Une compagnie de livraison hollandaise pourra-t-elle rouler à droite en Grande-Bretagne ? Une clinique privée hollandaise pourra-t-elle installer en Irlande une clinique d’interruption volontaire de grossesse ? On pourrait multiplier de telles objections plus saugrenues les unes que les autres, tant est vaste le champ des lois et règlements qui encadrent la moindre activité humaine, en particulier dans le domaine des services.

En réalité, c’est bel et bien la notion de principe du pays d’origine qui fait problème, et qui contredit l’esprit et la lettre de la Constitution, et même des traités actuels, et, en fait, de tout l’effort accompli depuis 1957 pour que l’on oublie, au sein de l’Europe, quel est le « pays d’origine » de telle ou telle marchandise.

Avant de le montrer, je voudrais souligner la différence entre le principe du pays d’origine, tel qu’il est ici défini, et la définition implicite qui avait cours il y a quelques années, au moment où cette expression est apparue dans le débat européen : un équivalent du principe de reconnaissance mutuelle des normes et des règlements. Beaucoup (et moi-même) avons pensé à l’époque, et particulièrement en 2002 lors des débats autour de la Communication « Tenir les engagements », que la Commission employait l’un pour l’autre. Cette confusion doit être aujourd’hui dissipée.

Le principe de reconnaissance mutuelle des normes signifie que la norme du pays B devient une norme admise pour toutes les marchandises par le pays A au sein du pays A.

Tel qu’il est maintenant défini par la directive Bolkestein, le principe du pays d’origine signifie que pour un même service, il devra obéir en un point du pays A à la réglementation du pays A si l’entreprise qui le délivre est elle-même du pays A, et à la réglementation du pays B si l’entreprise qui le délivre a pour origine le pays B. Ce n’est pas la même chose !

La reconnaissance mutuelle n’est qu’une technique permettant progressivement l’application des même règles à tous les produits en un point donné d’un pays donné, quelle que soit l’origine de la marchandise considérée. Cet objectif correspond à l’esprit même des traités depuis le Marché commun jusqu’au Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Au contraire, le principe du pays d’origine, comme son nom l’indique d’ailleurs, viole ouvertement les objectifs du marché intérieur commun, puisqu’il ré-introduit, pour un bien ou une marchandise quelconque délivrée en un point donné de l’Union, la notion d’origine nationale de cette marchandise, alors même que toute la construction du marché intérieur visait à abolir de telles considérations !

a) Sur le plan des textes, cette définition du principe du pays d’origine la rend anti-constitutionnelle.

Le principe du marché intérieur interdit formellement de différencier, dans un pays donné, les règles applicables à une marchandise quelconque selon son origine. C’est ce qu’on peut appeler « principe de localité » ou « principe du pays destinataire ».

Comme il est clair que les différences des législations nationales des pays d’origine peuvent néanmoins fausser la concurrence, la section 7 du chapitre de la Constitution sur le Marché intérieur détaille les mesures à prendre pour éviter ces effets pervers. La méthode générale est la loi ou loi cadre « rapprochant » les législations nationales, la Commission, le Conseil et le Parlement devant « prendre pour base un niveau de protection élevé en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs » (article 172-3). Dans la suite de l’article, ces mesures sont désignées comme « harmonisation ».

Enfin, s’agissant des conditions de l’activité concernée, dès la section intitulée « Libre circulation des personnes et des services », la Constitution interdit formellement d’appliquer à un salarié délivrant un service dans un pays donné des lois différentes selon le pays d’origine de ce travailleur :

« Art 133-2. Toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail est interdite. »

Ce dernier principe, déjà reconnu par les traités actuels, a d’ailleurs servi de base à la rédaction, en 1996, de la directive « Détachement ». Certes, la durée de séjour d’un travailleur sur le territoire d’un pays doit être prise en compte (pour des raisons pratiques), et la directive Détachement ne garantit qu’au bout de huit jours de présence la pleine application de la législation sociale locale au travailleur venant d’un autre Etat membre. Toutefois, cette directive Détachement a été rédigée en accord avec les partenaires sociaux, mais à une époque où les différences de statuts et de revenus des travailleurs n’étaient pas si graves qu’elles le sont devenues aujourd’hui entre deux pays de l’Union géographiquement proches, par suite de l’entrée des nouveaux pays membres. Il n’est plus du tout impensable de vivre à Bratislava et de travailler 5 jours par semaine à Vienne ! La directive détachement mérite donc elle-même un certain toilettage. Mais en tout état de cause, la directive Bolkestein, qui rendrait d’ailleurs impossible la vérification de l’application de la directive Détachement en interdisant les contrôles, apparaît bel et bien anticonstitutionnelle, et déjà non conforme au traité actuel (article 96).

Avec une certaine candeur, l’Exposé des motifs du projet de directive (section 7 b) reconnaît que « Certaines dérogations sont prévues pour tenir compte du fait que des instruments communautaires existants prévoient la règle selon laquelle une prestation de service transfrontalier peut être soumise à la législation du pays de destination. ». Evidemment ! le principe du pays d’origine, tel qu’il est maintenant défini, va complètement à rebours de l’esprit de la construction européenne jusqu’ici, qui est basée sur le « principe du pays de destination », et donc de toutes les dispositions actuelles !

b) En pratique, l’application du principe du pays d’origine ferait reculer l’unification du marché intérieur des services.

En effet, il est une règle juridique supérieure à toutes les autres et qui en constitue le fondement : « Nul n’est censé ignorer la loi ». Ce précepte est tout à fait théorique, s’agissant d’un consommateur quelconque confronté à un service quelconque issu de son propre pays. Mais ce principe fondamental a pour corollaire que nul n’est censé connaître la loi de 24 autres pays !

Si donc, dans ses rapports avec un prestataire de service, un client devait connaître la loi du pays d’origine de ce prestataire, il est bien clair que plus personne ne se risquerait à entrer en affaires avec un prestataire d’un autre pays de l’Union que le sien.

Je vous rappelle, Monsieur le rapporteur, mes chers collègues, que dans un secteur exclu de la directive Services (peut-être parce qu’il était le plus « sérieux » ?), je veux dire le secteur financier, notre Parlement a passé des années à mettre au point la directive sur les « prospectus simplifiés » de placements financiers. Il aurait paru à notre Parlement impossible de mettre sur un pied d’égalité deux prestataires financiers en un pays donné, si les même garanties en matière de clarté du contrat n’était pas offertes, quel que soit le pays d’origine. Ce qui vaut pour les placements financiers n’est-il pas tout aussi vrai pour n’importe quel service ?

Alors que faire ?

Avant tout, évidemment, remplacer le principe du pays d’origine par le principe fondamental du marché intérieur : « le principe du pays destinataire », tant en ce qui concerne les normes régissant les produits que les normes régissant l’activité des producteurs.

Cela n’empêche nullement les institutions européennes de chercher à rapprocher les normes en vigueur de façon à faciliter la circulation des services. Nous avons vu que la Constitution privilégie l’harmonisation des législations nationales pour éviter les distorsions de concurrence, avec deux principes : « prendre pour base un niveau de protection élevé » (art. 172) en ce qui concerne les produits, « égalisation dans le progrès » (art. 209) en ce qui concerne les conditions salariales de production.

A ce sujet, je rappelle deux points essentiels du Rapport Harbour que notre parlement a adopté en février 2003, en réponse à la Communication « Tenir les engagements » pour l’achèvement du marché intérieur dans le domaine des services.

Article 35 : « [Le parlement] se félicite des propositions visant à créer un instrument horizontal pour garantir la libre circulation des services sous forme de reconnaissance mutuelle (reconnaissance dont le caractère automatique doit être promu dans toute la mesure du possible), de coopération administrative et, lorsque cela est strictement nécessaire, en recourant à l’harmonisation. »

Notre Parlement avait donc rappelé les trois techniques classiques utilisées par le mise en œuvre du marché intérieur, et les avait hiérarchisées : automaticité chaque fois que c’est possible, harmonisation quand c’est nécessaire. Le critère de cette nécessité est exposé , nous l’avons vu, dans l’article 172 de la Constitution : c’est la nécessité de « prendre pour base un niveau de protection élevé ».

Remarquons qu’il n’était nullement question de « principe du pays d’origine » pour cet « instrument horizontal » dont la directive Bolkestein prétendra, un an après, être la concrétisation. Toutefois, l’apparition sporadique de cette terminologie, comme équivalent , on l’a vu, de la « reconnaissance mutuelle », avait dès cette époque suscité la méfiance du Parlement :

Article 39 : « [Le parlement] estime que, si les principes du pays d’origine et de la reconnaissance mutuelle sont essentiels à l’achèvement du marché intérieur des biens et des services, les objectifs d’intérêt public, et en particulier la protection du consommateur, doivent être sauvegardés, lorsque la chose est nécessaire, grâce à une harmonisation des règles nationales »

Remarquons à nouveau que la proposition principale de cet article du rapport a été censurée par l’exposé des motifs (2 : Contexte) de la directive Bolkestein, ce qui en inverse complètement le sens !

À l’heure où le Conseil européen de Bruxelles vient de prendre clairement partie contre le principe du pays d’origine, il est urgent, Monsieur le rapporteur, mes chers collègues, de rappeler que notre Parlement , un an à l’avance, avait mis en garde la Commission contre de possibles dérives. Nous le devons à nos électeurs.

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